24/03/05 - Discours de Jean DIONIS, Porte-parole du groupe UDF pour la 2ème lecture du projet de loi d’orientation sur l’énergie

Monsieur le Président,
Monsieur le Ministre,
Mes chers collègues,

En première lecture, j’avais eu l’occasion de saluer, au nom du Groupe UDF, l’heureuse initiative du gouvernement de proposer au Parlement un projet de loi d’orientation sur l’énergie. C’est une démarche novatrice qu’aucun gouvernement n’avait eu le courage et la volonté d’engager.

Et à nouveau, si cela avait été si facile à faire, pourquoi les gouvernements précédents ne l'ont-ils pas fait, alors que s'il y a un domaine où l'action publique exige d'être orientée et planifiée selon des objectifs à long terme, c'est bien le secteur énergétique ?

La vérité - nous la connaissons chacun au fond de nous - est plus simple et plus cruelle. Si cela n'a pas été fait, c'était parce que c'était politiquement difficile de le faire, chacun gardant, par exemple, en mémoire les positions divergentes sur ce sujet sensible à l'intérieur du gouvernement et de la majorité de Lionel Jospin.

Ceci dit, nous avions dans le même temps regretté que la genèse et la raison d'être de ce texte était d'équilibrer une décision majeure, à savoir le lancement du programme EPR et qu'il soit progressivement réduit, dans le contexte de la première lecture, à un élément de négociation avec les syndicats des IEG dans le but de mieux faire passer la loi sur le changement de statut d’EDF et de GDF.

Or, la situation énergétique de la France exige une démarche d'une toute autre nature et d'une toute autre ampleur.

La France - en matière énergétique plu encore que dans les autres domaines - n'est pas une île. Sa situation énergétique et sa politique sont forcément marquées par un environnement mondial dominé par trois réalités d'une importance considérable :

- D'abord, l'épuisement prévisible à l'horizon de quelques décennies des réserves en hydrocarbures. Ne nous battons pas là sur quelques années. Le fait énorme, massif, compte tenu de la place du pétrole dans notre société, est là. La production mondiale de pétrole commencera à décliner dans quelques années. Dans quarante, cinquante ans, le pétrole exploitable aura disparu de la planète, nous obligeant à une véritable révolution de nos comportements et de notre civilisation.

- Dans le même temps, la croissance mondiale est très élevée, à un rythme de 5 % par an. C'est l'effet vertueux de la mondialisation, permettant une accélération des échanges et donc le décollage économique d'une partie très importante de la population, à commencer par la population asiatique. Mais ce décollage a un corollaire mécanique dans le domaine énergétique à savoir celui de l'accroissement extrêmement fort de la demande énergétique. Combinée avec une offre déclinante et dont les prix de revient d'exploitation marginaux explosent, la hausse de cette demande nous a fait sans doute définitivement rentrer dans la période du pétrole et des hydrocarbures rares et très chers…..et Il y a là, c'est vrai, les ingrédients d'un véritable tsunami énergétique….

- Enfin, les enjeux environnementaux liés aux conséquences directes de nos modes de consommation énergétique sont devenus majeurs. Le réchauffement climatique, bien sûr, mais pas uniquement…..L'UDF insistera notamment dans cette deuxième lecture sur les enjeux de santé publique

Ce contexte nouveau et brutal aurait exigé une loi beaucoup plus ample, beaucoup plus normative, osons le dire ….une loi de changement et de rupture.

C'est l'honneur du mouvement écologiste français d'avoir les premiers posé les éléments de ce diagnostic et je tiens à saluer ici la contribution d'Yves Cochet aux travaux de notre assemblée.

L'apport du mouvement écologiste a été, en ce domaine, décisif. A l'UDF, nous le reconnaissons bien volontiers. Il est d'ailleurs maintenant largement intégré dans la plupart des familles politiques composant notre assemblée, comme l'a montré l'adoption de la charte de l'environnement dans notre constitution.

Mais que faire de ce diagnostic ? C'est la vraie question à laquelle doit ou aurait du répondre cette loi d'orientation énergétique ….et là, nous retrouvons, et c'est normal, des positions idéologiques très différentes. Les écologistes, à qui je viens de tresser des louanges, retrouvent le confort de discours malthusiens - au nom de quoi, refuser le nucléaire aujourd'hui ? - et certains d'entre nous, au contraire, basculent dans des positions outrageusement pro nucléaire.

Dans ce débat, l'UDF apportera donc une contribution que nous espérons à la fois à la hauteur des enjeux et raisonnable et ceci dans trois domaines principaux :

1 - Prendre en compte la santé humaine comme objectif de notre politique énergétique nationale

Dès la première lecture, l'UDF avait attiré l'attention de notre assemblée sur la nécessité d'élever la santé des français au rang des objectifs de notre politique énergétique.

Il nous semblait primordial d’adopter cet objectif de préservation de la santé humaine aux côtés de la lutte contre l’effet de serre et le changement climatique. En effet, nous vivons à une époque où des pollutions qui sont des conséquences directes de nos choix énergétiques (NOx et PM10) ont une incidence directe sur le développement de certaines maladies cardiovasculaires et cancers - je pense tout spécialement au développement du cancer du poumon chez les non fumeurs en milieu urbain - comme l’a démontré un rapport récent de l’Association Française de Sécurité Sanitaire et Environnementale.

Le Ministre et le Président de la commission s'étaient engagés à travailler avec nous sur ce point en deuxième lecture. Cette parole a été tenue et nous vous en remercions.

Et ceci, alors que depuis l’examen en première lecture de ce texte, la Charte de l’environnement a été votée par le Congrès. La définition de la politique énergétique française se devait de prendre en compte les nouveaux droits et besoins que la Charte de l’environnement proclame, à savoir le droit à vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé.

Nous vous proposerons donc des amendements pour intégrer la santé humaine dans les objectifs de notre politique énergétique.

2 - La mise en place d'une nouvelle gouvernance énergétique :

Je l'ai déjà dit. L'action publique dans le domaine énergétique réclame l'orientation et la planification à long terme.

Et ceci d'autant plus que la France, à juste titre, a engagé sa parole à un horizon 2050 en signant le protocole de Kyoto, en s'engageant à diminuer par quatre nos émissions de Gaz à effets de serre…..

A moyen terme, aussi, 2010 -dans 5 ans, la France a donné sa parole à ses partenaires européens en signant les directives européennes concernant la part des énergies renouvelables à atteindre (21 %) en 2010. Parole donnée aussi, en signant la directive concernant les bio carburants : 5, 75 % d'incorporation en 2010 dans les hydro carburants….

Alors, en conscience, une question doit nous obséder : et pour reprendre une chanson d'un de mes compatriotes, Francis Cabrel ? Est-ce que ce monde est sérieux ? Avons-nous décidé d'être sérieux avec la parole de la France ? Avons-nous décidé d'être sérieux en matière énergétique et environnementale ?

Si oui, ce que nous espérons de toutes nos forces, alors, il nous faut une planification - oui, j'ai bien dit planification, forcément indicative, mais ce n'est pas parce que ce concept a été caricaturé à l'Est qu'il nous fait peur, à nous gens de liberté, - à long terme détaillant le chemin à emprunter pour honorer nos engagements internationaux. Où est-elle aujourd'hui ?

Il nous faut une articulation entre cette planification à long terme et notre gestion budgétaire annuelle. Où est-elle aujourd'hui ?

Il nous faut enfin un contrôle parlementaire sur le respect de la parole donnée de notre pays en matière énergétique et environnementale. Où est-il aujourd'hui ?

Force est de constater que ce projet de loi ne propose aucun instrument pour orienter de manière volontariste les besoins énergétiques du pays dans le sens de nos engagements à moyen et long terme. Le Parlement a certes voté en première lecture l’amendement du rapporteur Poignant qui crée un jaune budgétaire sur les moyens consacrés à la politique énergétique. Bon début, timide début….Ce rapport n’a, en effet, qu’une vertu informative qui est sans aucun doute nécessaire pour évaluer si nous tenons le cap de nos orientations dans le domaine de l’énergie.

Cependant le Groupe UDF vous proposera un dispositif plus ambitieux et lisible : il s’agit de créer une loi de finances de l’énergie qui donne vraiment au Parlement les moyens de maîtriser, à travers la fiscalité, la production et la consommation d’énergie et d’engager un vrai programme d’économies et de développement des énergies renouvelables. C’est dans cet esprit que le gouvernement Juppé avait créé les lois de finances de la sécurité sociale et c’est dans cet esprit que nous serons amenés à créer un jour ou l’autre cet outil fiscal.

Sur ces sujets, le projet de loi n’a pas évolué malgré la navette parlementaire ce qui nous oblige à réitérer nos propositions pour tenter une dernière fois de vous convaincre…

Toujours en matière de nouvelle gouvernance énergétique, le Groupe UDF veut saisir cette occasion pour défendre l’exigence d’un vrai régulateur du secteur de l’énergie désormais largement ouvert à la concurrence. Nous avons en effet déposé une série d’amendements qui renforce les pouvoirs de contrôle et d’intervention de la CRE aussi bien en ce qui concerne l’accès aux réseaux que la surveillance des marchés. Je sais bien que ces amendements ne réjouissent pas toujours les administrations de Bercy qui sortent peu à peu de la culture du monopole et du partenariat privilégié avec l’opérateur historique. J’espère néanmoins pouvoir vous convaincre Monsieur le Ministre, vous qui êtes un européen convaincu, que la France a tout à gagner auprès de la Commission européenne d’avoir un vrai gendarme, indépendant, qui veille au respect des droits de tous les opérateurs d’accéder au marché français comme le prévoit la loi et pour le plus grand bénéfice des consommateurs. C’est d’autant plus nécessaire que la transposition des Directives européennes de 2003 dans la loi sur les entreprises électriques et gazières de 2004 a suscité les doutes de la Commission sur l’indépendance du Gestionnaire du réseau de transport dès lors qu’il devenait une filiale du groupe intégré et que son nom de baptême ressemblerait étrangement à celui de la maison mère. Il en va de même de la surveillance du marché de l’électricité et du gaz. Comme le préconisent le Conseil général des mines et l’Inspection générale des finances dans leur rapport sur les prix de l’électricité en France et en Europe, publié en octobre 2004, il faut clarifier la mission de surveillance du régulateur des marchés de l’électricité et du gaz en donnant à la CRE les moyens juridiques de mieux assurer les missions de surveillance des marchés et de renforcer l’effectivité de leur contrôle. Aujourd'hui environ 90% des transactions sur les marchés de gros de l’électricité, conclues de gré à gré, et la totalité des transactions effectuées sur les marchés de gros de gaz naturel sont essentiellement surveillées par la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes. Cette direction étant placée sous l’autorité du ministre de l’économie et des finances, il existe un risque de conflit d’intérêt entre l’Etat actionnaire et l’Etat contrôleur, dès lors que les opérateurs historiques sont encore largement dominants. Je me réjouis que la commission ait adopté ces amendements sur la surveillance des marchés ce qui permettra à la CRE d’exercer toutes ses compétences d’expertise et de contrôle et de saisir, le cas échéant, le Conseil de la concurrence ou l’Autorité des marchés financiers des faits qui lui paraissent susceptibles de constituer des infractions en matière de droit de la concurrence ou de droit financier qu’elle pourrait détecter. C’est une première avancée que nous proposons de consolider par d’autres amendements concernant notamment la publication des avis de la CRE, l’exercice de son pouvoir d’injonction et sa compétence en matière de fixation des tarifs d’utilisation des réseaux de transports et distribution.
3 - La politique de développement de l'énergie nucléaire :

La question du nucléaire et du lancement du nouveau réacteur EPR a focalisé l’essentiel de nos débats en première lecture au détriment d’une vraie réflexion stratégique sur la maîtrise de la demande énergétique et d'une politique équilibrée et adaptée à la période que nous vivons de l'électronucléaire en France.

Pour l’UDF, il aurait fallu commencer par le calibrage de la demande avec des objectifs très forts de réduction de l’intensité énergétique finale. Le projet de loi fixe le rythme annuel de baisse de l’intensité énergétique à 2% dès 2015 et à 2,5% d’ici à 2030 ce qui n’est sans doute pas suffisant. Mais à partir de cette expression des besoins, nous aurions pu définir politiquement le bouquet énergétique voulu pour notre nation en distribuant les rôles entre la production électronucléaire, la place des énergies fossiles et celles à réserver aux énergies renouvelables.

C’est pourquoi si l’UDF avait approuvé la construction d’un démonstrateur EPR qui servira de solution de remplacement d’ici 2015 en cas de dysfonctionnement structurel des centrales les plus anciennes, nous pensons que la question de fond concernant la filière électronucléaire française ne trouve pas de réponses dans ce texte.

Combien de centrales nucléaires devrons nous reconstruire pour remplacer le parc actuel et satisfaire aux besoins énergétiques de la nation et pour quelle puissance de production ? Nous n'avons pas répondu à cette question centrale.

Pour notre part, nous reconnaissons le rôle positif et central du nucléaire dans l'offre énergétique française, mai nous sommes opposés, à priori, à un renouvellement à l’identique de notre parc nucléaire dont la production occupe aujourd'hui 78,2 % de la production brute totale d'électricité. Comment encourager les comportements vertueux de nos compatriotes alors que, grâce au nucléaire, la production d’électricité primaire ne cesse de croître d’année en année (+12,4% de croissance annuelle entre 1973 et 2002- chiffres de la DGEMP) entraînant avec elle la croissance de la consommation primaire (+9,7% entre 1973 et 2002) ? Il y a là une contradiction que la décision de construire un démonstrateur EPR, avec l’intention implicite de le fabriquer en série, ne fait qu’aggraver.

Pour obtenir une réelle diversification du bouquet énergétique français, il faut se fixer une règle simple : la production d'électricité nucléaire doit être recentrée sur la satisfaction de la base de notre demande énergétique, le gaz naturel et les énergies renouvelables doivent monter en puissance pour satisfaire les besoins exprimés en semi base et en pointe.

4 - La place à donner aux énergies renouvelables :

Les amendements adoptés en commission sur l’énergie hydraulique vont dans le bons sens et valorisent un atout majeur de notre pays pour augmenter la part des énergies renouvelables dans le bouquet énergétique.

Il reste à faire un dernier effort en rétablissant l'obligation d'achat pour les entreprises de production hydroélectrique qui en ont déjà bénéficié une fois supprimé bien maladroitement lors de nos débats sur la loi relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières du 9 août 2004 .
Mais notre commission des affaires économiques est, aussi, revenue sur la question des éoliennes alors que le Sénat avait retravaillé en profondeur l’article 8 bis adopté en première lecture à l’Assemblée.

Le Groupe UDF reconnaît des avantages à la dernière proposition adoptée par notre commission à l'initiative du président Ollier.

Le pouvoir de décision est donné au Préfet qui va pouvoir adapter une volonté nationale aux réalités climatiques, sociologiques des différents territoires français.

Elle introduirait dans notre droit la notion de zone de développement de l'éolien qui nous semble positive pour implanter des éoliennes là où elles ne causeront pas de préjudice grave à nos paysages et où leurs nuisances visuelles et sonores seront réduites.

Nous saluons ces avancées et nous déposerons des amendements pour les compléter, notamment en transférant ce pouvoir au conseil général et en lui faisant obligation de produire un schéma directeur départemental d'implantation des éoliennes, opposable aux tiers.

Par contre, en matière d'obligation d'achat, nous ne voyons pas l'intérêt de passer d'un plafond de 12 kwh, certes induisant artificiellement du saupoudrage territorial, à un plancher de 25 kwh qui mettra en difficulté de nombreux projets déjà réalisés ou en cours, ce qui ne peut que retarder la mise en œuvre du protocole de Kyoto et freiner l’émergence d’une véritable filière industrielle française de l’éolien.

Nous vous proposerons de supprimer ces seuils, l'Etat gardant l'arme du niveau de l'obligation d'achat pour réguler cette filière.

5 - Faire des économies d'énergies dans le secteur du logement ancien une priorité nationale

Après les transports, le secteur du logement représente un enjeu majeur de la politique énergétique compte tenu de son importance, 46% de la consommation d’énergie, ce qui en fait la deuxième source d’émission de gaz à effet de serre.

30 millions de bâtiments mal chauffés et mal isolés rejettent chaque année dans l’atmosphère 100 millions de tonnes de CO2. Afin d’atteindre l’objectif global mentionné dans le projet de loi d’une diminution par quatre des émissions de gaz à effet de serre en France d’ici 2050, ce sont 400.000 logements qui devront être réhabilités du point de vue énergétique chaque année jusqu’en 2050. Jamais, depuis la reconstruction d’après guerre, la France n’a été confrontée à un tel enjeu. Pour autant, les technologies et les savoir-faire fiables, maîtrisés et économiques existent pour atteindre ces objectifs.

Le Groupe UDF regrette que les dispositions actuelles du projet de loi concernant les caractéristiques thermiques et la performance énergétique des bâtiments existants ne fixent pas d’objectif à atteindre en terme de réduction quantifiée des émissions de gaz à effet de serre, ce qui prive l’ensemble des professions du bâtiment de perspective dynamique et volontariste.

Nous allons donc proposer un amendement pour inscrire explicitement cet enjeu et de le traduire par une norme en terme de consommation annuelle de chauffage (50 kWh équivalent pétrole par m² et par an) qui doit être atteinte d’ici 2050 ce qui permettra une implantation fiable, durable et rentable des énergies renouvelables pour peu que le recours aux énergies traditionnelles en chauffage comme en climatisation soit le plus limité possible et que les bâtiments soient eux-mêmes faiblement consommateurs.

Je pense qu’il y a eu en commission un véritable consensus sur cet objectif auquel les ministères concernés doivent pouvoir souscrire dans la mesure où c’est un objectif pragmatique et réaliste qui permettra non seulement d’atteindre les engagements de Kyoto mais aussi de créer des emplois dans le secteur du bâtiment et de la rénovation thermique.

En conclusion, le Groupe UDF souhaite que cette deuxième lecture permette un vrai débat plus en profondeur que celui que nous avons eu en première lecture où nous étions sous pression de la loi sur le service public de l'électricité.

L'énergie n'est pas un secteur d'activité comme les autres. Les enjeux et les risques pour la nation sont énormes. En face des turbulences majeures qui s'annoncent à l'horizon, osons être à la hauteur du changement d'époque que nous allons vivre ! Soyons sérieux et osons être audacieux !