04/02/04 - BILAN DE LA 1ère LECTURE PROJET DE LOI RELATIF AU DEVELOPPEMENT DES TERRITOIRES RURAUX

LES RAISONS DE L’ABSTENTION


Après trois semaines de débats et au bout de quelque 1500 amendements discutés, le Groupe UDF s’est abstenu sur le vote du projet de loi en faveur du développement des territoires ruraux.
Ni le projet de loi initial ni les quelques améliorations techniques et sectorielles apportées par la discussion parlementaire n’ont donné satisfaction à Jean Lassalle, porte-parole de l’UDF, qui attendait une « loi de la dernière chance pour les campagnes qui se meurent ». Les trois points sur lesquels l’UDF avait déposé des amendements et conditionné son vote concernaient :
- des exonérations fiscales musclées pour créer de véritables zones franches rurales comparables aux zones franches urbaines,
- des garanties sur le maintien des services publics en zone rurale,
- des moyens renforcés via la péréquation nationale pour les collectivités locales rurales en grande difficulté financière.

Au final, ce texte n’est ni une loi d’orientation qui dessinerait une nouvelle ambition pour un monde rural en profonde mutation, ni une loi de programmation qui permettrait de garantir sur plusieurs années les dépenses et investissements de l’Etat en faveur des campagnes. Le gouvernement a donc décidé « d’oser le désert » en ignorant la spécificité et l’existence même de la ruralité française et les besoins urgents des 5 millions d’habitants qui y vivent parfois dans un grand sentiment d’abandon. « Ce qui manque à ce projet, c’est un esprit résolument nouveau, un souffle, une espérance. Il faut arriver à assigner à nos campagnes une nouvelle mission historique, comme celle qu’on leur assigna au lendemain de la guerre, en leur demandant de nourrir le pays et de préparer l’Europe », a conclu Jean Lassalle. En choisissant d’écrire sa politique d’aménagement du territoire dans les marges du Code rural, le gouvernement a donc raté son rendez-vous avec les campagnes.

Rappel des positions et des principaux amendements du Groupe UDF

Il y a quatre sujets majeurs d’insatisfaction :
1.Sur les Zones de revitalisation rurale (ZRR) :
Le texte originel manquait de mesures concrètes en faveur des ZRR, mesures auxquelles le groupe UDF avait conditionné son vote. Des amendements gouvernementaux correspondant aux annonces du CIADT du 3 septembre 2003 ont apporté de substantielles modifications dans le sens souhaité par le groupe :
o Prorogation de l'amortissement exceptionnel dont peuvent bénéficier les immeubles implantés en ZRR ou en ZRU jusqu'au 31 décembre 2006, exonération qui venait à expiration au 31 décembre 2004, et extension de cette disposition aux travaux de rénovation d’immeubles
o Exonération de TFPB en faveur des logements situés en ZRR qui, en vue de leur location, seraient acquis puis améliorés au moyen d'une aide financière de l'agence nationale pour l’amélioration de l’habitat, sur décision des collectivités territoriales concernées
o Exonération de taxe foncière, de taxe professionnelle ou de taxe consulaire sur les entreprises nouvelles en zones d’aménagement du territoire, pendant deux à cinq ans suivant leur création, sur décision des collectivités territoriales concernées
o Possibilité accordée aux communes rurales ayant financé sur leur propre budget une opération d'implantation, assujettie à la taxe sur la valeur ajoutée, d'un ensemble immobilier à usage commercial destiné à la location, à appliquer un loyer inférieur au montant de l’amortissement du bien, afin de favoriser le petit commerce en zone rurale
o Contre l’avis du gouvernement, la commission a fait voter une exonération de TP pendant 5 ans et d’IR ou d’IS pendant 2 ans pour l’installation des professions libérales en ZRR.
o Contre l’avis du gouvernement et de la commission, l’UDF a fait adopter un amendement permettant l’exonération à la charge de l’Etat des cotisations patronales sur les emplois associatifs d’intérêt général en ZRR.

Pour autant, le gouvernement n’est pas allé assez loin dans l’amélioration de son projet. Ainsi il a rejeté deux amendements UDF majeurs :
o Extension de l’exonération à 5 ans de l’IS et de l’IR aux entreprises qui ont leur siège social et 75% de leur activité en ZRR ;
o Allongement de la durée d’exonération de cotisations patronales pour les embauches en ZRR de 1 à 5 ans.

De plus, la plupart de ces exonérations fiscales seront à la charge des collectivités si elles décident de les appliquer ce qui pose la question de la solidarité nationale avec les communes et communautés de communes rurales ou de montagne qui sont parmi les plus pauvres de France. Ainsi, comme l’a rappelé Jean-Paul Delevoye, aucune compensation de l’Etat n’est prévue conformément au principe d’autonomie fiscale des collectivités locales désormais inscrit dans la Constitution…
Bilan financier : le coût actuel des ZRR est de l'ordre de 75 millions par an. Les mesures gouvernementales adoptées par voie d’amendement se chiffrent à 18,5 millions, cependant que les zones franches représentent une dépense de 213 millions… Il y a donc bel et bien deux poids deux mesures entre la politique urbaine et la politique d’aménagement des territoires ruraux.


2.Sur la solidarité nationale et le renforcement des moyens des collectivités locales en zone rurale profonde :
Tous les amendements visant à majorer les dotations des collectivités locales en zone rurale ont été rejetés et renvoyés à l’acte III de la décentralisation sur la réforme de la fiscalité locale. Ainsi malgré une demande de scrutin public, l’amendement de Jean Lassalle qui prévoyait sur 5 ans une majoration des dotations des collectivités locales situées en ZRR dont le plancher était fixé au double de la croissance des autres dotations (DGF) a été rejeté.
Seule une disposition de ce type aurait permis de relancer une politique volontariste pour le développement des territoires ruraux dans la mesure où ce sont les collectivités locales qui doivent pallier le retrait progressif des services publics et supporter des dépenses ordinaires de fonctionnement avec des recettes fiscales très maigres. Autant dire qu’en l’état actuel de la péréquation, la part financière que ces collectivités ou leur groupement peut consacrer sur leur propre budget à l’investissement ne sera pas à la hauteur des enjeux fiscaux pour attirer les populations et les entreprises à s’installer ou à se maintenir dans des zones où les équipements de base font souvent défaut. La question du renforcement de ces dotations devait donc être posée dans le cadre de ce texte et non reportée sine die.

3.Sur les services publics en milieu rural :
L’article 13 et le Titre III traitent de l’accès aux services en milieu rural. Ces propositions se limitent à l’ouverture des maisons de service public à des acteurs privés, une exonération de TP de 2 ans pour l’installation de vétérinaires en milieu rural et la spécification de l’aide des caisses d’assurance-maladie aux maisons de la santé.
Ces mesures limitées ne sont pas à la hauteur de l’enjeu que constitue le maintien des services publics en milieu rural. Le texte n’a pas été suffisamment amélioré lors de l’examen devant l’Assemblée, et le dispositif voté déçoit au regard des objectifs fixés. Et les annonces de Mme Fontaine concernant la fermeture de 3 500 bureaux de poste en milieu rural ne font que renforcer la crainte d’un retrait définitif des services publics des zones rurales peu rentables.
Cependant, l’UDF a pu améliorer le texte sur quelques points importants comme l’obligation d’information des collectivités et populations sur l’évolution des services publics, le financement possible des maisons médicales de garde par les collectivités territoriales (mais qui pose la même question du coût à la charge des collectivités locales…) ou la mise en place des conventions pour le maintien des services de proximité, entre l’Etat, les collectivités et les établissements publics.

4.Sur la chasse :
Le volet chasse de ce projet de loi présente certaines dispositions intéressantes mais qui n’allaient pas assez loin dans la modernisation des structures et des schémas encadrant la chasse et l’intervention des pouvoirs publics. C’est pourquoi Charles de Courson et Stéphane Demilly ont déposé une trentaine d’amendements dont la plupart ont été retirés au vu des explications de la ministre de l’Ecologie.
Pour autant un vrai problème demeure quant à la réforme en profondeur de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) que la ministre s’était engagée à poursuivre conformément aux propos du Premier ministre dans le Chasseur français.
Ainsi, malgré une refonte très attendue et légitime de son Conseil d’administration où les chasseurs auront enfin la majorité, l’ONCFS n’a pas évolué ni dans ses missions et ni dans son mode de financement. Nous demandions en effet que l’ONCFS soit recentré sur des missions purement techniques ce qui impliquait que les missions de police de la chasse soient transférées intégralement à l’Etat qui prendrait donc à sa charge les dépenses liées à ces missions régaliennes. Les chasseurs auraient ainsi pu bénéficier d’une baisse de la redevance sur les permis de chasser de plus de 50% sur trois ans. De même nous aurions souhaité qu’une partie des redevances cynégétiques puisse être affectée par l’Office aux fédérations départementales et interdépartementales des chasseurs en vue de permettre à celles-ci de remplir leur concours à la mission de service public relative à la formation et à l’examen du permis de chasser.
Enfin nous proposions que la Fédération nationale des chasseurs puisse mettre en place un Fonds scientifique afin de financer sur ses fonds propres des études indépendantes sur l’évolution de la faune sauvage et des espèces chassables, notamment les espèces migratrices.
Autre sujet de déception, le refus du gouvernement de légaliser le « plan de gestion » et d’autre part d’assouplir le « plan de chasse du petit gibier sédentaire » pour simplifier la chasse au petit gibier et résoudre les problèmes de dates d’ouverture pour la chasse au chien d’arrêt. Ces dispositions auraient pourtant permis d’élargir la gamme des outils au service de la faune chassable et de mieux coller aux pratiques du terrain.
Enfin nous regrettons vivement que le gouvernement ait décidé, malgré nos avertissements et la « grève » de nombreux chasseurs notamment dans le Sud-Ouest de la France, d’interdire une tradition cynégétique très populaire qui permet aux chasseurs de se déplacer d’un poste à un autre avec leurs véhicules. C’est bel et bien l’avenir de la chasse du grand gibier aux chiens courants qui est menacé et sacrifié, sous prétexte de lutte contre le braconnage, à une vision technocratique et rigide de la pratique cynégétique. Jean Dionis du Séjour a donc mis en garde Madame Bachelot contre cet excès qui durcit inutilement et injustement la législation actuelle et fragilise la relation de confiance qui a lié jusqu’à présent les chasseurs et le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin.

5.Sur la montagne :
Le texte du gouvernement définit une politique de massifs en renforçant les ententes de massif et le pouvoir normatif des schémas interrégionaux de massif. Le Parlement a pris en compte une majorité des amendements déposés par l’UDF (logement des saisonniers, aide en matière de pollution…).


Beaucoup d’autres mesures positives et utiles ont été adoptées en ce qui concerne le secteur agricole, les saisonniers et divers établissements publics, etc.
Mais ce catalogue de mesures techniques et sectorielles ne forme pas une vision d’ensemble. Et il serait bien difficile, au terme des dizaines d’heures de séance, d’expliquer aux habitants des zones rurales ce qui, dans cette première lecture, va répondre à leur désarroi, à leur sentiment d’abandon, bref ce qui va changer leur vie et remettre leur patrimoine, leurs territoires à la mode et à l’honneur.


Amendements UDF adoptés

- Art. 1er : extension des critères d’attribution des mesures d’exonération de TP en ZRR (Groupe)
- Art. 1er : insertion du critère de déclin de la population dans la définition du périmètre des ZRR (Groupe)
- Ap. art. 1er : inscription dans la loi du principe d’une loi de complément dans les 18 mois suivant l’adoption de la présente (réécriture de la loi Pasqua) (Groupe)
- Ap. art. 1er : meilleure prise en compte (et non priorité) des ZRR dans l’attribution des crédits du logement social (Groupe)
- Ap. art. 1er : exonération de charges patronales pour les emplois associatifs en ZRR (Groupe contre le gouvernement et la commission)
- Ap. art. 3 : assouplissement des conditions de classement des petites communes comme stations balnéaires (Charles de Courson)
- Ap. art. 10 : valorisation comme biocarburant d’une fraction de la production d’huiles végétales (Jean Dionis du Séjour)- Ap. art. 10 : possibilité pour le conseil municipal d’élaborer des cartes pour prévenir le phénomène du retrait-gonflement sur sol argileux (qui peut causer des dommages irréversibles aux maisons) et rendre obligatoire la réalisation par un professionnel compétent d’une étude visant à adapter les fondations des constructions aux caractéristiques du sol et du sous-sol (Jean Dionis du Séjour)- Art. 12 : constitution de groupes d’employeurs composés indifféremment de personnes publiques ou privées pour encourager les partenariats entre entrepreneurs du monde rural (UDF et commission)
- Ap. art. 15 : ouverture du statut du conjoint collaborateur aux concubins et personnes pacsées (amendement soutenu par Jean Lassalle contre le gouvernement et la commission)
- Av. art. 37 : information des élus sur les suppressions et réorganisations des services publics (UDF et commission)
- Av. art. 37 : mise en place d’un droit à l’information des collectivités et populations sur l’organisation des services de proximité, par une obligation de prévision à deux ans de l’organisation territoriale du service (Lassalle+commission)
- Av. art. 37 : obligation de signature d’une convention visant à maintenir un service public de proximité, lorsqu’il s’agit d’un service fourni par l’Etat, les établissements et organismes publics ainsi que les entreprises publiques (Lassalle+commission)
- Ap. art. 37 : Précision des conventions passées en vue de sauvegarder des services de proximité (Lassalle+commission)
- Av. art. 38 : possibilité accordée aux collectivités locales de financer des structures participant à la permanence des soins, notamment des maisons médicales de garde.
- Av. art. 38 : Indemnité d’études aux étudiants en médecine s’engageant à exercer années en ZRR.
- Art. 41 : possibilité d’agréer des laboratoires autres que les laboratoires chargés des contrôles et les laboratoires d’analyse départementaux (Groupe)
- Ap. art. 47 : création d’un statut de « chiens de protection de troupeaux » (Lassalle)
- Ap. art. 47 : statut particulier accordé aux chiens de conduite (Lassalle)
- Ap. art. 47 : création d’une consultation permanente en matière d’agriculture de montagne et de pastoralisme au sein du ministère de l’agriculture (Lassalle)
- Art. 53 : atténuation de la responsabilité civile pour les maîtres des chiens courants (de Courson)
- Art. 58 : redéfinition de la notion d’équilibre agro-sylvo-cygénétique (de Courson/commission)
- Art. 58 : assouplissement de la procédure d’agrément des propriétaires inclus dans un ACCA au plan de chasse (de Courson)
- suppression de la responsabilité des fédérations départementales de chasseurs en cas de déséquilibre dans le plan de chasse (article 58)
- annulation de la suppression du piégeage prévue dans le projet de loi (article 59)
- Av. art. 62 : Insertion d’un chapitre sur les objectifs et institutions de la politique de la montagne (Lassalle)
- Art. 62 : développement équitable et durable des zones de montagne (Lassalle)
- Art. 62 : dérogation à certaines conditions à la distance minimale de 20 mètres par rapport aux habitations qui s'impose aux servitudes instituées sur le domaine skiable (Lassalle)
- Ap. art. 62 : Création d’un nouveau chapitre intitulé : « dispositions relatives au développement économique, au tourisme et à l’agriculture de montagne (lassalle)
- Ap. art. 62 : Possibilité accordée aux communes de moins de 2 000 habitants situées dans les zones de montagne ou dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) de se porter garante des emprunts contractés par un héritier prenant, à l'occasion d'une succession, l'engagement de maintenir les biens immobiliers affectés au fonctionnement d'une entreprise familiale artisanale,commerciale et agricole (lassalle+commission)
- Ap. art. 62 : Exonération en zone de montagne ou ZRR de certaines entreprises artisanales, commerciales ou agricoles des droits de mutation à titre gratuit sur les biens immobiliers qu'elles occupent ou qu'elles utilisent directement pour leur activité (Lassalle+commission)
- Ap. art. 62 : Utilisation de la taxe départementale des espaces naturels sensibles (TDENS) pour des acquisitions foncières en vue de maintenir l’exploitation agricole des terres (Lassalle)
- Ap. art. 62 : possibilité aux communes non réunies dans un établissement public de coopération intercommunale de conclure des conventions communes pour l'exploitation des domaines skiables s'étendant sur le territoire de plusieurs communes (Lassalle)
- Ap. art. 63 : Fixation du taux de la taxe sur les entreprises et de son assiette pour chaque secteur par décret en Conseil d’Etat (Lassalle+commission)
- Av. art. 64 : création d’un chapitre destiné à l’urbanisme en montagne dans le CGCT (Lassalle)
- Av. art. 64 : Possibilité d’adaptation de la règle d'inconstructibilité sur les rives des plans d'eau intérieur lorsqu'il s'agit de hameaux ou groupes de constructions intégrés à l'environnement (Lassalle+commission)