14/11/07 - Synthèse sur le rapport d'étape de la commission Attali, propositions sur le pouvoir d'achat

Synthèse réalisée par Estelle Toullec, collaboratrice du groupe Nouveau Centre


Accroitre la concurrence pour augmenter le pouvoir d’achat

1.Lever les barrières dans la distribution et le commerce

La distribution et le commerce de détail représentent entre 6 et 10% du PNB français. Pour la Commission Attali, une intensification de la concurrence dans ce secteur permettrait une baisse des prix et une progression des embauches, les deux phénomènes se conjuguant pour accroître le pouvoir d’achat des ménages et la croissance de l’économie.

Les réductions de prix « marges arrières » prévues par la loi Galland n’ont pas bénéficié aux consommateurs et ont contribué à une diminution de la concurrence entre distributeurs et entre fournisseurs, et donc à une hausse significative des prix.
La loi Raffarin abaissant le seuil de surface de vente au dessus duquel une autorisation d’implantation doit être demandé a été un échec. 379 grandes surfaces ouvraient en moyenne chaque année entre 1986 et 1994. Ce nombre est tombé à 162 entre 1995 et 2003. Cette réglementation a entravé le développement des grandes surfaces « maxi-discompteurs » au moment même où ce format de vente commençait à séduire les consommateurs. Cette réglementation a également facilité la constitution de positions dominantes locales.

Pour la Commission Attali, l’abrogation des lois Galland et Royer-Raffarin pourrait conduire à une diminution des prix à la consommation, à la création de plusieurs centaines de milliers d’emplois dans le secteur du commerce et de l’hôtellerie-restauration, mais aussi dans l’industrie, et à une hausse du PIB de plusieurs dixièmes de points de pourcentage.

La Commission propose donc de :

Restaurer la liberté tarifaire dans la distribution

Lever l’interdiction de revente à perte : Les activités de commerce et distribution seront traitées selon le droit de la concurrence. Ne seront condamnés que les prix prédateurs pratiqués par une forme en position dominante et ayant pour effet d’exclure les concurrents du marché. Les distributeurs auront à rendre transparente la fixation d’un prix sous le seuil de revente à perte. Les consommateurs pourront bénéficier de soldes toute l’année. Seules devront subsister les dispositions relatives à la protection du consommateur.

Instaurer la liberté des négociations commerciales entre distributeurs et fabricants : Le fournisseur est tenu de vendre aux mêmes conditions à tous les distributeurs, ce qui le conduit à afficher un prix « sur facture » relativement élevé. Cette interdiction de discrimination n’est qu’apparente, car le fournisseur différencie ses clients par le niveau des marges arrière qui lui sont facturées. Or, pour maximiser les possibilités d’une concurrence par les prix, il ne doit pas y avoir de désincitation pour un fournisseur à proposer des prix bas à certains de ses distributeurs. La liberté contractuelle sera alors uniquement encadrée par le respect des clauses non abusives. Elle permettra aux fournisseurs de vendre à des prix différents à chaque distributeur. La différenciation ne sera pas par elle-même répréhensible mais uniquement ses abus et son utilisation dans des pratiques anticoncurrentielles.
Instaurer la libre entrée dans le commerce de détail et l’hôtellerie

Mettre fin aux lois Royer-Raffarin et supprimer les procédures d’autorisation gérées par les commissions départementales d’équipements commerciaux (CDEC). Les ouvertures de nouveaux magasins et de nouveaux hôtels, quelle que soit leur taille, ne seraient plus subordonnées qu’à une seule autorisation, accordée au moment de l’obtention du permis de construire. La compatibilité des projets d’équipement commercial ou hôtelier avec les règles de construction, d’urbanisme et d’aménagement du territoire et avec les objectifs d’environnement ou de transport sera le seul critère pris en compte pour autoriser ou non l’établissement d’un nouveau magasin ou hôtel.

Dynamiser le commerce de détail et les fournisseurs indépendants

Dynamiser massivement le commerce de détail
Aider les commerçants à se regrouper
Concéder aux commerçants isolés la gestion certains services publics de proximité
Permettre aux communes et agglomération d’opérer un remembrement commercial de manière à favoriser le regroupement géographique des commerces de détail dans des centres villes et d’intégrer dans les PLU des obligations de diversité commerciale en faveur des commerces de détail.
Augmenter, cibler et déconcentrer les aides allouées commerce de proximité : Augmenter le montant des sommes allouées au FISAC, par une plus grande réallocation de la taxe d’aide au commerce et à l’artisanat (TACA).
Labelliser les commerces de centre ville et de proximité (critères de qualité)

Appuyer fortement les fournisseurs indépendants
Favoriser la formation managériale des artisans, des agriculteurs et des petits industriels
Valoriser les métiers du commerce et de la distribution auprès du grand public

Obliger le paiement à date pour les grands distributeurs à l’égard des PME : Les distributeurs devront payer dans un délai de 30 jours maximum leurs fournisseurs indépendants (moins de 250 salariés), comme c’est déjà le cas pour les produits frais.

Créer un niveau régional une instance arbitrale entre les distributeurs et les fournisseurs indépendants, afin que chacun puisse faire valoir équitablement ses droits.

Obliger les enseignes de grande distribution à publier dans leur rapport annuel la part de leurs achats provenant de fournisseurs indépendants.

Encourager les faciliter la constitution d’organisations économiques de producteurs (OEP) afin d’aider les petites entreprises à accroître leur compétitivité et leur pouvoir de négociation vis-à-vis de la grande distribution :
Eliminer les obstacles fiscaux à la création et à la participation à des OEP : éviter les systèmes de « double-taxation » (taxation des transferts de bénéfices de l’entreprise filiale à l’OEP mère et taxation du transfert entre l’OEP et ses adhérents.)
Financer les OEP par des fonds d’investissements privés et des subventions dans le cadre de programme de développement rural, de soutien aux PME ou à l’artisanat.
Orienter les aides aux PME vers celles qui se sont regroupées au sein d’OEP
Accroître la visibilité des OEP auprès des adhérents potentiels et des consommateurs par des programmes d’information financés par le FISAC, les CCI
Communiquer des règles de conduite sur les types et pratiques d’OEP susceptibles d’être sanctionnés par le droit de la concurrence.
Mieux contrôler les positions dominantes locales dans la distribution

L’abrogation des lois Royer-Raffarin et l’assouplissement des règles d’implantations commerciales pourront conduire certaines enseignes à obtenir des positions dominantes au niveau local, par la création de magasins ou par le rachat de foncier commercial. Pour favoriser l’arrivée de nouveaux acteurs dans le secteur et éviter l’accroissement des parts de marché des acteurs actuels, un contrôle ex ante et ex post doit être instaurés.

Abaisser les seuils de notification ex ante des opérations de concentration touchant le secteur de la distribution et du commerce de détail. Ces seuils sont très importants par rapport au chiffre d’affaire moyen d’un magasin indépendant et le rachat d’un magasin indépendant, y compris par un groupe de distribution important, peut échapper au contrôle des concentrations. Un seuil plus bas devra être défini.

Instaurer un contrôle ex-post grâce au renforcement de l’article L. 430-9 du Code de commerce. Selon cet article, le Conseil de la concurrence peut, « en cas d’exploitation abusive d’une position dominante ou d’un état de dépendance économique, demander au ministre chargé de l’économie d’enjoindre à l’entreprise en cause de modifier, de compléter ou de résilier tous accords et tous actes par lesquels s’est réalisée la concentration de la puissance économique ».
La Commission Attali propose que le Conseil de la concurrence puisse lui-même prononcer, en cas d’abus constaté, des modifications de la structure d’entreprises en position dominante.

2.Renforcer la concurrence au bénéfice du consommateur

Renforcer la concurrence par une « l’Autorité de la concurrence »

La Commission propose d’établir une Autorité indépendante et unique, l’ « Autorité de la concurrence ». Elle aura vocation à reprendre les compétences de l’actuel Conseil de la concurrence tout en intégrant les quatre compétences nouvelles qui suivent.

Attribuer à la seule Autorité de la concurrence le contrôle concurrentiel des opérations de concentration : Sur le modèle allemand et espagnol, le ministre de l’Economie, pourra passer outre la décision publique de cette autorité en invoquant de manière motivée et transparente des raisons d’intérêt général pouvant prévaloir sur la seule logique concurrentielle

Accroître l’efficacité de la procédure d’investigation antitrust en plaçant les enquêteurs sous l’autorité fonctionnelle de l’Autorité de la concurrence : Dans la plupart des pays européens, l’enquête et l’instruction sont menées par les mêmes personnes, ou menées par des personnes différentes mais coordonnées au sein d’une même autorité. Ce n’est pas le cas en France : la phase d’enquête de la procédure d’investigation antitrust est confiée aux services du ministre tandis que les phases d’instruction et de décision sont confiées au Conseil de la concurrence. La Commission propose donc de réunir les deux volets de l’investigation (enquête et instruction) et de les confier à l’autorité de concurrence indépendante, en plaçant les enquêteurs antitrust sous l’autorité fonctionnelle du Conseil de la concurrence.

Permettre à l’Autorité de la concurrence de prendre l’initiative de donner des avis sur les effets concurrentiels de mesures législatives et administratives : cela permettrait de bénéficier de l’expertise concurrentielle de l’autorité indépendante, d’être alertés en temps utile et de décider en connaissance de cause.

Donner à l’Autorité de la concurrence le pouvoir de donner priorité aux dossiers ayant un impact particulier sur le pouvoir d’achat et le bon fonctionnement de l’économie.
Rendre possibles les actions de groupe pour les consommateurs

L’introduction des actions de groupe en droit français contribuera à accroître la confiance des consommateurs dans l’économie de marché, pour autant qu’elles évitent les dérives du système américain. Ces actions doivent avoir pour objet la réparation de tout type de préjudice subi en matière de consommation et de concurrence. Dans un souci de maîtrise des coûts de justice, notamment les honoraires d’avocat, le système juridique français doit continuer à prohiber les dommages punitifs, et se limiter à la réparation des préjudices subis.
Réserver l’introduction des actions de groupe à des associations de consommateurs agréées pour une période déterminée par le Ministre en charge de l’Economie et des Finances.
Prévoir, en cas de procédure abusive, le remboursement des dommages subis par la défense.
Désigner de manière limitative les juridictions compétentes pour traiter ces contentieux.
Enoncer le principe selon lequel seuls les consommateurs ayant choisi d’adhérer à l’action de groupe pourront y participer.
S’assurer que toute transaction soit homologuée après examen par le tribunal compétent.

Mettre la politique du territoire et du logement au service de la croissance

1.Construire 500.000 logements nouveaux par an, en densifiant certains espaces urbains

500.000 logements nouveaux par an doivent être construits chaque année jusqu’à 2013, puis 350.000 logements par an la décennie suivante, en utilisant plus efficacement les espaces urbains existants. Cette perspective suppose aussi que soit menée une politique active de formation dans le secteur du bâtiment et des travaux publics.

Récupérer le foncier nécessaire pour construire dans les zones à forte tension

Le premier obstacle à la construction de nouveaux logements est la rareté et le prix du foncier constructible. Il faut inciter les communes à utiliser ce foncier et le rendre constructible, permettre à l’Etat de reprendre la main, si nécessaire, mettre en place des mécanismes privés.

Regrouper à l’échelon intercommunal, notamment celui de l’agglomération ou de la communauté de communes, les compétences locales en matière d’urbanisme et d’habitat, notamment en vue de la constitution de réserves foncières.

Autoriser l’Etat à se réapproprier le foncier disponible des communes dans lesquelles la construction de logements sociaux ne répond pas aux objectifs de la loi SRU : La subrogation de l’Etat aux communes défaillantes à l’égard de leurs obligations de construction de résidences socialement mixtes s’appuiera sur l’exercice du droit d’expropriation, dont l’Etat reste titulaire au titre de l’utilité publique.

Mettre en place à titre expérimental de nouveaux mécanismes privés incitatifs
Créer un nouveau type de société immobilière, en soumettant au régime de SIIC (Société d’investissements immobiliers cotées) des sociétés foncières ayant pour objet la production et la détention du foncier. Ces foncières de démembrement auraient pour objet la construction ou l’acquisition d’actifs immobiliers en vue de la cession immédiate de l’immeuble bâti et du portage du foncier. La société foncière louera le foncier, et éventuellement les parties communes, à l’accédant, dans le cadre des charges communes de copropriété. L’accédant dispose d’une option d’achat à prix prédéterminé de ce foncier. Il peut également continuer à louer le foncier.
Afin d’encourager les particuliers à investir, les intérêts d’emprunt contractés par des personnes physiques pour l’acquisition des titres de foncières de démembrement seraient pour partie déductibles du revenu imposable à l’impôt sur le revenu.

Créer un statut expérimental d’entreprises liées spécifiquement au logement : au moyen d’une nouvelle forme juridique d’entreprises, ouverte aux seuls particuliers, ayant pour objet exclusif la construction de logements, leur détention et leur exploitation «ECLE» soit sous forme de location, soit sous forme de vente à des primo accédants. Elles devront être des sociétés par actions et non des copropriétés non dotées de la personnalité morale. Leur activité nécessiterait un capital social minimum et des organes de contrôle. Elles pourraient être constituées par apport en numéraire ou en nature d’actifs immobiliers.

Inciter les collectivités territoriales à construire des logements socialement mixtes

Encourager les collectivités locales à construire et rénover
Créer les nouvelles ressources pour les collectivités territoriales qui urbanisent : les coûts d’urbanisation en équipements collectifs peuvent être compensés au moyen d’un intéressement fiscal des collectivités territoriales leur permettant d’assumer les coûts collectifs induits. Ils peuvent l’être également par le biais d’un dispositif contractuel entre des promoteurs immobiliers d’une part, et une société d’aménagement réunissant l’Etat et les collectivités territoriales d’autre part. Au terme de ces négociations, les promoteurs doivent pouvoir réaliser directement les aménagements publics et les équipements collectifs ou y contribuer financièrement.
Promouvoir l’implication d’opérateurs privés tant dans la construction que la gestion de logements socialement mixtes
Simplifier et clarifier les mécanismes d’aide et de financement, tant pour la construction que pour l’entretien : pour la construction, ces mécanismes peuvent prendre la forme de subventions ou de prêts bonifiés pour l’acquisition de foncier et le financement des coûts de construction

Assouplir les règles de fixation des coefficients d’occupation des sols
Donner aux préfets, par un texte spécifique, le pouvoir de relever d’autorité les COS à caractère manifestement « malthusien » : l’introduction d’un COS par les collectivités dans leurs PLU est facultative et souvent utilisée de façon à limiter leur expansion géographique et urbain en créant une rareté artificielle de foncier.
Introduire un plancher légal de COS par zone et déduire les espaces collectifs du calcul de COS de façon à assurer un développement urbain harmonieux.
Introduire une différenciation obligatoire du COS selon le type de locaux et assouplir les règles de changement d’affectation des locaux, de façon à faciliter la transformation des bureaux et commerces en logements et vice versa.

Supprimer les obstacles à la bonne gouvernance des organismes HLM : Transformer le parc de logements sociaux en un parc de logements mixtes et améliorer la gouvernance des HLM :
Différencier les plafonds de ressources conditionnant l’éligibilité à un logement HLM, en fonction de taux d’effort socialement équitable afin de favoriser l’accès des plus modestes.
Déterminer les loyers des ménages logés en HLM en fonction des revenus et du respect des plafonds et appliquer effectivement le système des « surloyers » pour les ménages dépassant les plafonds de ressource d’éligibilité afin que le taux d’effort soit socialement équitable pour permettre l’accès des plus modestes à des conditions financièrement raisonnables.
Réexaminer la situation tous les 3 ans au terme du bail, de façon à faire évoluer la situation résidentielle dans le parc social selon la situation financière et familiale des occupants.
Soumettre les bailleurs sociaux à des objectifs de construction clairement définis assortis de sanctions effectives
Renforcer l’efficacité et la transparence de la gestion des bailleurs sociaux : Clarifier le mode de détermination des charges locatives en introduisant une plus grande transparence dans leur calcul et ne mettant à disposition des locataires les coûts de gestion des organismes.

2.Construire autrement

Créer avant 2012 dix Ecopolis, villes d’au moins 50.000 habitants intégrant haute qualité environnementale et nouvelles technologies de communication

Les Ecopolis seront des villes intégrant une haute qualité environnementale et les toutes nouvelles technologies de communication. Elles serviront à faire progresser massivement l’urbanisme général, au service d’objectifs de croissance durable tels que des infrastructures haut débit, des transports technologiquement à la pointe et des constructions « durables ».

Ces « espaces urbains durables » devront intégrer emploi, logement, cadre de vie et mixité sociale, et mettre en œuvre des ressources énergétiques renouvelables : éoliennes, panneaux solaires. Ils joueront le rôle de laboratoires de la réduction de la consommation d'eau, du tri des déchets, du développement de la biodiversité, de la réduction de la consommation d’air conditionné, de l’aménagement de plans d’eau, de la création d’espace vert, de l’accès très large gratuit aux nouvelles technologies de l’information.

Une vision, un cahier des charges et un financement équilibré associant Etat, collectivités territoriales, Caisse des Dépôts et secteur privé devront être définis. Ces opérations seront menées dans le cadre d’opérations d’intérêt national par des établissements d’aménagement public qui porteront le foncier et définiront un cahier des charges ayant vocation à prévoir les implantations des logements et des activités économiques en préconisant la mixité sociale.
3 engagements préalables doivent être pris par l’Etat à l’égard aux collectivités territoriales :
- L’absence d’impact de ces opérations sur la fiscalité locale
- La qualité et la densité les plus adaptées aux exigences environnementales
- La création d’emplois

Parmi les 10 Ecopolis, 3 pourront être créées dans des quartiers prioritaires : sites sélectionnés à partir des candidatures des villes, des pôles de compétitivité et des sites universitaires d’excellence.

3.Echanger

Moins taxer le mouvement : Une plus grande mobilité n’est possible que si les coûts de transaction occasionnés par le déménagement sont beaucoup moins élevés qu’ils ne le sont aujourd’hui. La Commission propose de réduire les frais annexes à l’achat et à la location :
Supprimer les droits de mutation à titre onéreux (DMTO)
Réduire les frais d’agence en introduisant une plus grande concurrence dans ce secteur.

Créer une bourse internet des offres et des demandes dans le logement social : Une bourse officieuse du logement social s’est créée sur internet. De nombreux internautes, lassés d’attendre une réponse de la part des organismes HLM, échangent leurs appartements, dans des conditions juridiquement fragiles. Dotée d’une existence légale et officielle, une telle Bourse virtuelle du logement social pourrait être gérée par associations et collectivités territoriales.
Encourager les propriétaires à louer leurs logements en établissant des rapports plus équilibrés avec les locataires : ces mesures complèteront les mesures proposées, une fois que le marché du logement aura retrouvé une fluidité suffisante pour éviter de reproduire les effets du rationnement actuel du marché.

Mieux protéger le locataire :
Alléger le contrat de bail de façon à réduire les exigences des propriétaires bailleurs :
Réduire le dépôt de garantie à un mois de loyer, raccourcir son délai de restitution à huit jours et en confier la garde à une partie tierce au contrat de bail.
Interdire au bailleur d’exiger une caution qui s’ajoute au dépôt de garantie.
Raccourcir le délai de préavis du locataire pour quitter le logement.
Mieux protéger les locataires par une assurance spécifique du loyer contre les aléas de leurs revenus : l’extension des assurances contre les impayés apparaît plus facile à faire accepter que la sécurisation du régime d’expulsions ou la création d’un bail allégé.

Mieux protéger le propriétaire bailleur en sécurisant le régime des expulsions de façon à garantir la récupération de son bien. Cela passe par :
Raccourcir les délais légaux encadrant le régime des expulsions.
Limiter les pouvoirs d’appréciation discrétionnaire du juge en matière de délais de grâce et de paiement aux cas les plus difficiles socialement.
Encadrer plus strictement le pouvoir d’appréciation discrétionnaire du préfet, par une compétence liée dans la décision d’accorder le concours de la force publique.

Assouplir les conditions de résolution extrajudiciaire des contentieux à travers des modes de règlement à l’amiable, de façon à ne pas pénaliser les locataires de bonne foi.

4.Approprier

Proposer d’ici 10 ans à tous les locataires modestes d’accéder à la propriété à travers des financements adaptés

En France, la loi portant engagement national pour le logement vise à développer la vente de logements HLM à leurs occupants et prévoit la possibilité de vendre les logements sociaux avec une décote pouvant aller jusqu’à 35% de la valeur du logement telle que déterminée par le service des domaines.

Pour financer ces acquisitions, des produits financiers nouveaux doivent être développés par les banques, en liaison avec la Caisse des Dépôts et Consignations. Le produit du 1% logement (3Mds€) pourrait être mobilisés à cet effet. Les aides à la personne (14Mds€) pourraient être redéployées dans cette perspective d’accession à la propriété. Ces produits seront à disposition de tous les ménages modestes, ce qui facilitera également l’achat de logements hors du parc d’HLM.

Les locataires doivent pouvoir capitaliser une partie des loyers déjà versés selon des mécanismes tenant compte à la fois de leur situation patrimoniale, de leurs revenus et de la nature du logement concerné. Les financements pourront reposer sur la création de nouveaux produits d’appel à l’épargne comme la création d’un produit d’assurance vie ad hoc. Ils supposent aussi que l’acquisition soit soutenue par des politiques ciblées en faveur des plus modestes.

Permettre aux personnes âgées bénéficiant du minimum vieillesse de disposer du droit d’usage d’un logement social jusqu’à leur décès : Permettre aux personnes âgées ne touchant que le minimum vieillesse de disposer de l’usufruit d’un logement social adapté, et ce jusqu’à la fin de leur vie. Ce droit à l’usage d’un logement social adapté découlera de l’ensemble des loyers déjà versés.